국가직, 지방직 행정 관련 공무원 시험 대비 지방재정론 요점 요약 정리 2. 국가재정과 지방재정

 

제 2장. 국가재정과 지방재정

 

제 1절: 재정환경의 변화와 정부간 재정관계의 의의

 

1. 정부간 관계의 의의

정부간 관계는 한나라의 여러 정부단위 간 법적ㆍ정치적ㆍ행정적ㆍ재정적 제반 관계를 의미하며, 통상적으로 중앙정부와 지방정부간 관계는 중앙집권과 지방분권이라는 논리에 의해 설명됨

중앙집권: 수직적 관계 / 지방분권: 수평적 관계

 

중앙정부와 지방정부간의 재정관계도 그 나라의 통치형태, 정치ㆍ경제ㆍ사회의 발전정도, 역사적 특수성에 의해 상당한 차이가 있음. Hick는 통치형태를 바탕으로 세가지 유형으로 분류

 

① 연방형

연방정부와 함께 주정부가 광범위한 과세권을 갖는 형태로서 지방자치의 전통이 깊고 연방제도를 채택하고 있는 국가들이 사용함. 대체로 재정적으로 상호 독립권 고유의 권한을 가지고 있음

② 단일형

과세권을 포함한 자치권이 중앙정부에 크게 종속되는 형태로서 지방정부는 중앙정부의 일선기관에 불과하여 재정관계는 지배ㆍ종속적 관계임

③ 절충형

중앙집권적인 단일국가가 지방정부에 과세권을 어느 정도 부여함으로써 지방정부는 수권된 범위 내에서 과세권과 지출권을 행사함

 

한국의 유형은 이러한 절충형에 속하며 중앙재정은 지방재정에 대해 구체적으로 지방교부세, 국고보조금, 지방채 등 지방세입을 통한 관여와 국가발전목표와 관련한 지방예산의 편성을 유도하는 등 지방세출을 통한 관여를 함

(외견상으로는 상호의존적, 실제로는 중앙정부의 재정집중화로 인해 종속적인 특징이 큼)

2. 재정환경의 변화와 한국의 정부간 재정관계

민선단체장 출범 후 지방재정환경의 변화

① 지방재정의 자율성과 재정분권화의 요구 증대

② 주민의 지역개발과 복지증진에 대한 기대욕구 급증

(공약의 남발, 계획의 빈번한 수정, 단체장 지방의원의 보상심리 등의 부작용 발생)

③ 국가와 지방자치단체간 상호관련이 있는 사무에 대한 경비부담과 정부기능의 이양 또는 조정에 따른 세원재분배 및 지방교부세 재원의 확충과 같은 문제와 관련하여 중앙과 지방간 재원배분에 대한 불만 고조

 

세입원의 분할(지방세의 세원 재배분 및 이양), 세출기능의 분담, 재정조정수단 및 재정관리제도를 통한 지방재정의 통제 등 세 가지 측면에서 개선필요

 

 

제 2절 중앙ㆍ지방정부간 재정관계의 현황과 특징

 

1. 재정기능의 배분: 세출기능의 분담

 

① 행정사무의 배분:

총재정규모로 분류: 현황: 지방재정의 규모의 점진적 확대

IMF 분류방식: 일반행정, 방위, 교육, 사회개발, 경제개발, 채무상환 및 기타 등으로 분류

머스그레이브(Musgrave): 재원배분의 조정, 소득의 재분배, 경제의 안정화 기능으로 분류

우리나라(예시적 열거주의): 행정서비스가 미치는 이해의 범위가 사무배분의 기준이 됨 (지방자치법 제 9조와 제 11) p.22

순수공공재 및 외부효과가 큰 재화는 중앙정부가 공급: 국방, 외교, 무역, 금융 등, 환경과 주택분야, 농수산 등에 대한 정책수립

지역공공재 및 외부효과가 작은 재화는 지방정부가 공급:중앙정부에서 수립된 정책의 직접수행

② 국고보조사업의 비용부담

개념 및 요건: 지방정부에 대한 중앙정부의 지도의 필요성, 국가의 종합적인 계획 내지 시책의 추진, 신규사업의 보급ㆍ장려, 특수행정수요에 대한 대처, 기획예산처 장관이 필요하다고 인정하는 사업 등을 위해 지방정부가 실시하게 되는 사업

 

보조금 지급 형태:

국가사무임에도 불구하고 지방정부에 위임할 경우 국가가 전액부담

지방정부에 속하는 사무라고 할지라도 재정지원의 필요성이 인정될 경우 국가가 그 경비의 일부 또는 전액 부담

 

지방정부 고유사무와 국가위임사무의 한계가 불명확하므로 국고보조의 여부 및 보조율을 결정하기가 어렵다. 따라서 중앙정부와 각 부처의 편의와 관례에 따라 보조대상 사업의 선정과 보조율의 결정이 이루어지는 경우가 허다함

 

 

국고보조금 사업을 정비하였으나 기준의 모호함으로 인해 다시 확대되었음

 

2. 세원의 배분

형식적 배분:

중앙정부와 지방정부가 각각의 행정기능을 원활하게 수행하는데 소요되는 재원은 조세, 세외수입, 공채발행 등이나, 지방정부의 경우 지방교부세나 국고보조금 등 중앙정부로부터의 이전재원이 상당한 비율을 점하고 있음

 

지방정부에 어떠한 세원을 어느 정도로 부여할 것인가에 대한 최종결정권이 중앙정부에 유보되어 있음

각급 지방자치단체에 어떤 과세권을 인정하고 어떤 세원을 부여할 것인가는 법률(지방세법)에 의해 결정

세수의 안정성과 탄력성에서 유리한 세원인 소득과세와 소비과세는 주로 국세인데 반해 지방세는 주로 재산과세로 구성되어 중앙과 지방간의 세원격차가 심함

이와같은 세원배분은 지방재정의 자립도를 저하시키는 동시에 재정의 중앙집권화를 강화시켜 지방자치제의 발전에 장애가 됨

 

②세원의 실질적 배분

경제의 지역적 불균등발전에 의해 당해 지역의 경제기반이나 경제활동규모가 각기 상이하여 발생하게 되는 담세력의 격차로 인해 지방정부 간에 재정력의 격차가 초래됨

재정력지수: 기본행정수행을 위해 재정수요의 실질적 확보능력을 나타내는 지표

수도권과 비수도권 간 심한 격차를 나타남(수도권과 비수도권간의 지방세수의 격차로 나타남)

한국의 경우 지방정부 간의 재정력 격차를 시정하는 동시에 현행 조세체계상의 국세와 지방세에 의해 중앙ㆍ지방 간에 형식적으로 배분된 국세 세원의 일정분을 지방정부에 이전시켜 세원의 실질적 배분을 가능케 하는 지방재정조정수단인 지방교부세와 국고보조금제도가 있음

 

 

 

제 3절 지방자치와 재정분권

 

 

1. 재정분권화의 방향

재정분권은 권한과 재원의 지방이양을 포함한 자율성 제고와 이에 상응하는 지방의 재정책임성을 요구하게 되므로 재정분권의 방향은 다음과 같이 설정되어야 함

 

① 재정운영에서 지방의 자율성 제고 이를 위해 지방자치단체의 과세자주권 신장에 기반을 둔 자체수입의 증가 및 각종재정지출에 대한 의사결정이 지방중심적으로 이루어져야 함

② 중앙정부가 갖고 있는 사무의 지방이양이 이루어져야 함과 동시에 이에 상응하는 재원의 지방이전을 통해 지방재정의 총량증가가 되어야 함

③ 지방재정의 책임성이 확보되어야 함: 권한과 재원의 지방이양에 따른 재정책임성이 요구됨 그렇지 않으면 비효율과 낭비를 초래하게 됨

 

2. 재정분권화의 내용

① 재정분권의 구현수단: 재원배분체계에 대한 의사결정

재정분권을 구현하는 제도적 접근과 수단 중 가장 중요하고 필수적인 것이

재원배분체계에 대한 결정이며 이는 국가의 총재정자원 중 얼마를 어떤 방식을 통해 중앙과 지방 간에 배분할 것인가를 결정하는 것이다.

 

② 재원배분 수단

재원배분수단은 조세제도, 보조금(이전재정)제도, 지방채 등 기타제도로 구분할 수 있음

중앙과 지방간 정형화된 재원배분체계는 존재하지 않음

- 북구의 스칸디나비아 국가들처럼 조세제도를 중심으로 운영하는 국가는 지방세 중심

- 국세 중심의 구조를 취하고 있는 영국과 이탈리아 등은 재정이전제도(보조금)를 중심으로

- 일본과 프랑스 등 많은 국가는 조세제도와 보조금제도를 적절히 가미

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③ 재정분권화의 기본원리

첫째, 정부간 재원배분은 기본적으로 국가의 재정자원을 어떻게 하면 효율적으로 형평적으로 활용할 것인가에 초점을 두고 구축해야 하며, 재원배분체계의 재구축 결과 국민의 복지와 만족이 극대화되는 결과가 도출되어야 함

둘째, 각 정부가 수행하는 기능과 사무를 적절히 고려하여 재원을 배분하는 접근을 해야 함

셋째, 정부 간 재원배분은 재정분권을 강화하는 방향으로 접근해야 함

 

상당수의 선진국에서 지방분권이 경제적으로 효율적인 점에 대하여는 이론적으로 입증된 바 있으나, 부패의 정도가 심한 경우나 지방정부가 현대적이고 투명한 공공지출관리 프로그램을 갖고 있지 못한 경우 그리고 그 규모가 너무 작은 경우에는 분권화에 따른 효율상의 이득을 얻지 못할 수 있음.

 

 

④ 재정분권화의 접근 틀

중앙과 지방간 재정규모의 적정성을 논할 경우, 과학적 객관성에 의존하기 보다는 규범성과 정치성에 의존하는 것이 보다 현실적으로 합리적이다. 왜냐하면 정부의 기능과 업무를 명확히 구분하여 계량적으로 가치화하기는 곤란하고, 재원배분문제와 기능 및 사무배분문제를 1대 1 대응방식으로 연계시키는 접근에는 근본적 문제와 한계가 있음

 

따라서 적정규모의 논의보다는 배분체계의 합리성 개선에 초점을 두어야 함

배분체계에 중점적으로 영향을 미치는 수단은 세입부문(조세제도)와 재정이전제도(보조금)이며, 기타 정책수단(지방채와 중기재정계획, 통합재정제도, 투융자심사제도를 포함하는 재정관리제도)보완적으로 영향을 미침. 이들 제도의 선택 및 조합은 재정운영의 형평성과 효율성 그리고 자율성과 투명성에 직접적으로 영향을 미침

 

3. 재정분권화의 동향

지방자치도입 15년, 민선단체장 체제 출범이후 10년이 지난 현재 지방재정의 규모는 크게 증가하였으나 중앙정부와 지방정부간 재정비중은 큰 변화가 없이 거의 일정한 수준(67% 대 33%)임을 볼 때 중앙재정의 지방이양을 통한 재정분권의 수준은 크게 변화한 것이 없음

또한 국세와 지방세의 비중은 약 8대 2의 수준에 머물고 있어 국세 중심의 세원배분구조는 지방자치를 도입한 이후 거의 변화가 없음. 이는 지방재정이 지방세 중심으로 운영되는 것이 아니라 중앙정부의 보조금(이전재원)에 크게 의존하였기 때문임