사회복지사1급, 복지직 등 핵심 과목 사회복지정책론 요점 정리 19. 정책의제 형성과정

19. 정책의제 형성과정

1. 정책의제의 개념 및 참여자

1) 정책의제의 개념
(1) 정책의제의 정의 : 정부가 수많은 사회문제 중에서 진지하게 관심을 갖고 적극적으로 해
결하려고 채택한 문제 → 정부가 검토하기로 하는 안건
(2) 정책의제의 형성 : 사회문제가 정책의제로 채택되는 과정
(3) 정책의제형성의 중요성 : 정책문제의 정의, 정책대안의 탐색, 정책결과의 예측, 대안의 비
교·평가 및 선택 등 정책형성과정 전반에 영향을 미치는 출발점

 

2) 정책의제형성의 참여자
1) 정책과정의 참여자와 사회복지 의제 형성의 참여자
2) 정책과정의 참여자
(1) 공식적 참여자 : 대통령, 장·차관, 국회의원, 행정관료
(2) 비공식 참여자 : 이익단체, 정당, 전문가와 지식인, 시민단체, 일반 국민
(3) 사회복지 의제형성의 참여자
① 사회복지전문가
② 클라이언트
③ 이슈기업가
④ 이해당사자
⑤ 정책가
⑥ 일반 국민

 

2. 정책의제의 형성과정
1) 표준적인 의제형성과정(로버트 이스톤의 견해)
(1) 사회문제, 사회적 이슈, 공중의제, 정책의제
(2) 사회문제
① 사회문제란 : 사회의 많은 구성원들이 문제라고 느끼는 것 → 문제 상황
② 개인적인 문제와 사회문제를 명확히 구분하기는 쉽지 않으나 결국 양자의 구별은
문제의 성격과 사회구성원의 성격에 따라 판단
③ 어떤 문제가 해결되었을 때 그 결과가 관련된 몇몇 사람들에게만 영향을 주면 개
인적인 문제(사적인 문제)라 하고, 그 결과가 직접 관련되지 않은 여러 사람에게도
영향을 주면 사회적인 문제(공적인 문제)라 규정
(3) 사회적 이슈
① 사회문제 해결방안에 관하여 사회적 의견이 일치하지 않는 상태
② 사회적 이슈의 조건 : 의견의 불일치뿐만 아니라 조속히 해결방안을 강구해야 한
다는 긴급성
③ 사회문제의 해결은 사회의 여러 집단에 각기 다른 영향을 미치는 것이 보통이다.

 

그 문제해결로 인해 혜택을 받는 집단과 상대적으로 피해를 입는 집단 등 크게
로 나눌 수 있으며, 어떤 사회문제에 대한 성격 규명이나 그 해결방안에 대하
이 두 집단 간의 갈등관계를 사회적 이슈라 규정
④ 사회문제의 성격이나 그 해결방안에 관하여 논란이 벌어지는 부분

 

(4) 공중의제
① 일반 대중이 정부가 해결방안을 강구해야 한다고 공감하는 일련의 이슈
② 체계적 의제가 되기 위한 전제조건(3가지)
Ÿ 많은 사람들이 그 문제에 관하여 관심을 갖고 있거나 인지
Ÿ 상당수의 사람들이 그 문제의 해결방안이 강구되어야 한다고 생각
Ÿ 그 문제는 정부가 담당하여 해결해야 한다고 공감
③ 공중의제는 문제의 성격상 일반 대중의 관심을 끌 수 있는 가치가 있어야 하고
정부가 적절히 대처하면 해결이 가능성 존재의 필요

 

(5) 정책의제
① 공식적인 권한을 가진 정부당국이 적극적으로 검토하기로 결정한 문제
② 공식의제 또는 제도적 의제라고도 함.

 

3. 변형된 의제설정과정

1) 제1변형 : 사회문제 → 공중의제 → 정책의제
(1) 사회문제가 사회적 이슈로 등장하지 않고 공중의제로 전환되어 정책의제로 채택되는 경우
(2) 여러 가지 여건에 의해서 사회문제가 논란을 거치지 않고도 일반 대중에게 인식되고 그
문제의 해결을 위해서는 정부의 조치가 필요하다는 공감대가 광범위하게 형성되는 경우

 

2) 제2변형 : 사회문제 → 사회적 이슈 → 정책의제
(1) 사회문제가 사회적 이슈가 되고 공중의제를 거치지 않고 곧바로 정책의제로 채택되는 경
우
(2) 매스컴이 미발달한 개발도상국이나 후진국에서 발생
(3) 사회적 이슈가 공론화과정을 거쳐 공중의제가 되려면 매스컴이 발달해야 하고 여론을 형
성하는 언론종사자들이 많은 역할을 담당해야 하는데, 개발도상국이나 후진국에서는 이런
식의 의제형성이 어려움

 

3) 제3변형 : 사회문제 → 정책의제
(1) 사회문제가 곧바로 정책의제로 채택되는 경우
(2) 특정 분야에 관심을 갖고 있는 정치지도자나 정책결정자들이 어떤 문제를 그에 대하여 논
란이 벌어지기도 전에, 그리고 정부가 그 문제를 해결해야 된다는 공감대가 형성되기도
전에 정책의제로 채택하여 적극적으로 해결하는 형태

 

4) 이스톤 정책형성과정
(1) 사회문제의 태동 → 사회문제의 인지 → 타 집단의 관여 → 사회쟁점의 표출→ 공중의제
의 형성 → 쟁점창도자의 활동 → 공식의제의 형성 → 정책결정 → 정책집행

4. 주도집단과 의제형성과정(메이의 견해)
1) 정책이슈 영역에 관련된 정책문제의 성격차원 등에 따라 개념화

 

2) 정책문제의 성격차원에서는 문제해결에 대한 대중들의 지지가 중요한데, 어떤 문제
들은 사회에 미치는 영향이 광범위하기 때문에 그 문제해결에 대한 요구들이 일반대
중들로부터 주도될 수 있고, 어떤 문제들은 특정한 집단에서만 중요한 문제일 수 있
다는 점에서 이러한 경우에는 그 집단이 정부와 얼마나 밀접한 관계를 가지고 있느
냐에 따라 내부에서 정책의제형성이 주도될 가능성 내포

 

3) 국가는 문제가 되고 있는 정책해결에 대한 대중들의 지지정도에 따라 어느 하나를
택할 수 있는데, 만일 대중들의 지지가 높을 경우 그들은 굳히기 작전을 쓸 것이고,
지지가 높지 않을 경우 먼저 정부 내에서 정책의제가 창출되고 국민들의 지지를 획
득하기 위하여 공중의제로 동원

 

4) 대중지지의 성격 수준 및 논쟁의 주도자를 기준한 분류 : 외부주도모형, 내부주도모
형, 굳히기모형, 동원모형

5) 외부주도형 : 정부 외부에 있는 민간집단에 의해 이슈 제기 → 공중의제 전환 → 정책의제로
채택
(1) 정부 외부에 있는 민간집단에 의해 이슈가 제기되고 그것이 확산되어 공중의제로 전환, 결
국 정책의제로 채택되는 과정을 설명하는 모형
(2) 외부주도형은 공식적인 권한을 갖고 있는 정부기관이 자기들의 불만, 피해, 고충 등의 해
결을 요구하는 외부 집단의 압력에 굴복하는 형태

 

6) 동원형
(1) 정부 내의 정책결정자들에 의하여 정책의제가 채택되는 과정을 설명하는 모형
(2) 사회문제를 정책의제로 채택한다. → 제3변형
(3) 동원모형은 강력한 정치지도자에 의해 활용될 가능성이 크다. 정책의 집행을 위해, 정책
결정과정에서 일반 대중의 지지를 확보하기 위해서 하는 활동으로 이해

 

7) 내부접근형

8) 정부 내의 관료집단이나 정책결정자들에게 쉽게 접근할 수 있는 특정한 외부집단에 의해 주
도되는 과정을 설명하는 모형 → 제2변형

9) 공론화를 거치기를 원하지 않는다는 점에서 ʻʻ음모형ʼʼ이라고도 함.